Российский референдум: институт с «чёрной меткой»

Конституция России предоставляет гражданам страны право участвовать в политической жизни, используя, так называемые институты прямой и представительной демократии. Одним из институтов прямой демократии, позволяющим гражданам осуществлять политическую волю, является институт референдума.

В политической теории и практике институт референдума считается наиболее демократичным, так как позволяет гражданам выразить политическую волю непосредственно, почувствовать личную ответственность за происходящие в стране, регионе, муниципальном образовании процессы.

Несмотря на ряд недостатков, референдумы часто используются в западноевропейских странах, напоминая государствам об их зависимом положении от граждан и вынуждая искать с ними сближение. Так, в Швейцарии референдум стал неотъемлемым атрибутом политической жизни и важнейшим средством решения государственных и общественных задач. В США, Нидерландах, Канаде референдумы используются на региональном уровне, позволяя обеспечивать баланс в системах несущую основную политическую нагрузку, хоть и не могут в полном объёме являться exemplum (образцом для подражания).

Одна из задач референдума состоит в том, чтобы напомнить государству об его зависимом положении от граждан

В преамбуле ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее ФКЗ «О референдуме …») говорится, что «Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа». « … Несмотря на различия в идеологии, - подчёркивает А. Фирсов, ни один политик в открытую не станет возражать, что высшее проявление власти народа - это в первую очередь референдум, а во вторую очередь - свободные выборы, поскольку референдум - это прямое выражение воли народа, а передача власти выборному лицу - опосредованное выражение воли». Как замечает Г. В. Синцов, «… Путём референдума граждане могут устанавливать фундаментальные основы жизни общества, принимать конституции и законы государств, вносить в них изменения и дополнения, а в необходимых случаях отменять законы или их отдельные положения. Они также могут рассматривать проекты конституционных реформ, законопроекты и проекты нормативных правовых актов, принимать иные публично-властные решения по вопросам общественной жизни. Участвуя в референдуме, граждане при этом становятся участниками законодательного процесса и наделяются компетенцией, сравнимой с частью полномочий учредительных собраний, парламентов и их отдельных палат, высших должностных лиц государств». Вместе с тем, существующая в России процедура референдума достаточно сложная и de-facto лишает права граждан на его реализацию.

Итак, статья 7 ФКЗ «О референдуме …» запрещает инициирование и проведение референдума в России в условиях военного или чрезвычайного положения, введённого на территории страны при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения (пп. 1 и 2 ст. 7); в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы ФС РФ, а также в период общероссийской избирательной кампании (п. 3 ст. 7); в период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием его результатов (п. 4 ст. 7); в течение двух лет со дня официального опубликования результатов проведенного референдума, схожего по смыслу или содержанию (п. 5 ст. 7). Если запрещение инициирования и проведения референдума в условиях военного времени традиционно может быть обосновано сложившейся ситуацией (как правило, созданной государством!), то мораторий на инициирование и проведение референдума на основе пп. 3-5 может рассматриваться, не только как необоснованное нарушение конституционного права граждан на референдум, но и узурпацию государства, составляющую в среднем 2- 2,5 года в 6-летний период. При этом, закон позволяет государству в законодательном порядке установить иные ограничения на инициирование и проведение референдума в России (п. 6 ст. 7).

Существующая в России процедура референдума сложная, de-facto лишающая права граждан на его реализацию

ФКЗ «О референдуме …» устанавливает, что инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан России, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта России или в совокупности за пределами территории страны находится место жительства не более 50 тысяч из них (п. 1 ст. 14). Для инициирования проведения референдума требуется создание инициативной группы по проведению референдума из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов России при численности каждой региональной группы не менее 100 участников референдума (п. 2 ст. 15). ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – ФЗ «Об основных гарантиях …») устанавливает необходимость образования инициативной группы по проведению референдума в количестве не менее 20 человек для проведения референдума в субъекте России и 10 человек - для выдвижения инициативы проведения референдума в муниципальном образовании (п. 1 ст. 36). Выдвинуть инициативу проведения референдума субъекта России, местного референдума может также зарегистрированное избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах (п. 3 ст. 14 ФЗ «Об основных гарантиях …»).

Очевидно, что ФКЗ «О референдуме … » содержит дефект, указывая на численный состав инициаторов референдума – « … не менее двух миллионов…». Если признать юридическую правильность формулировки п. 1 ст. 14 ФКЗ «О референдуме …», то следует признать фактический запрет на проведение федеральных референдумов в России. Дефект российского законодательства в отношении численного состава инициативной группы в определённых условиях может явиться механизмом блокирования института референдума.

Требования к организации, включая территориальную организацию и численный состав региональных групп, инициирующих референдум, во-первых, не исключает механизма давления на инициативные группы со стороны федерального и регионального государств, что в условиях доминирования неформальных практик может привести к ликвидации региональных групп и прекращению инициирования референдума; во-вторых, умаляет права граждан на референдум, лишая группы граждан численностью менее 100 человек выступать инициаторами федерального референдума, менее 20 и 10 человек – регионального и местного референдумов соответственно. ФКЗ «О референдуме …» не предусматривает также права общероссийских объединений выдвигать инициативу проведения референдума и вводит запрет на участие в референдуме международных организаций и международных общественных движений (п. 1 ст. 13). Запрет на участие в реализации федерального референдума в России общественных объединений, в том числе на стадии его выдвижения ставит под сомнение гражданственность россиян, способствует поддержанию ксенофобских комплексов.

При инициировании федерального референдума в соответствии с ФКЗ «О референдуме …» требуется нотариальное заверение подписей всех участников собрания региональной подгруппы (п. 5 ст. 15), фактически установлены сроки для формирования группы по инициированию федерального референдума – «не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы» (п. 19 ст. 15), а пункт 18 статьи 15 ФКЗ «О референдуме …» содержит запрет на регистрацию иной региональной подгруппы, если в субъекте России уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса.

Нотариальное заверение подписей участников собрания региональной группы по проведению референдума и запрет на создание региональных групп с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса создают дополнительные препятствия на пути его проведения. Вряд ли в первом случае речь может идти о «чистоте» проведения собрания, инициаторы которого заинтересованы в регистрации региональной группы и, соответственно, предупреждении фальсификации, которая может явиться основанием для прекращения деятельности, связанной с проведением референдума. Во втором и третьем случае государство получает возможность заблокировать проведение референдума, используя соответствующие административные, материальные и иные возможности.

Федеральное законодательство устанавливает необходимое количество подписей для проведения референдума – два миллиона для федерального (п. 1 ст. 17 ФКЗ «О референдуме…»), не более двух процентов – регионального и не более пяти процентов, зарегистрированных на территории референдума избирателей – для местного референдума (п. 1 ст. 37 ФЗ «Об основных гарантиях…»), а также сроки сбора подписей в поддержку федерального референдума - 45 дней (п. 2 ст. 17 ФКЗ «О референдуме …»), требования по сбору подписей – «… исключительно членами инициативной группы» (п. 3 ст. 17 ФКЗ «О референдуме …») и «… только на территориях тех субъектов Российской Федерации, избирательными комиссиями которых были зарегистрированы региональные подгруппы» (п. 4 ст. 17 «О референдуме …»).

Если общее количество подписей необходимое для инициирования референдума в России соответствует нормам международной практики, например, для инициирования общенационального референдума в Швейцарии необходимо собрать сто тысяч подписей, то есть примерно 1,6 процента от общей численности населения, в Италии – примерно 0,9 процента, в России – примерно 1,4 процентов от общего численного состава населения, то установленные сроки сбора подписей - 45 дней (ранее 3 месяца) представляются крайне заниженными, а требование по сбору подписей – «исключительно членами инициативной группы» ограничивает организационные возможности гражданской инициативы по организации и проведению федерального референдума. Например, сбор подписей для выдвижения вопроса на общенациональный референдум в Швейцарии определён восемнадцатью месяцами, а для проведения факультативных референдумов, позволяющим швейцарцам опротестовать решение законодательных органов страны – три месяца, при этом количество подписей уменьшается в 2 раза.

Сбор подписей в поддержку выдвижения федерального референдума исключительно членами инициативной группы ограничивает организационные возможности инициаторов референдума. Следует заметить, что данная проблема применительно к региональным и местным референдумам решается ФЗ «Об основных гарантиях ...» устанавливающим, что «право сбора подписей избирателей, участников референдума принадлежит гражданину России, достигшему к моменту сбора подписей возраста 18 лет и не признанному судом недееспособным. Кандидат, избирательное объединение, уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума могут заключать с лицом, осуществляющим сбор подписей избирателей, участников референдума, договор о сборе подписей» (п. 7 ст. 37).

Запрет сбора подписей в поддержку федерального референдума в регионах, за исключением тех, где были зарегистрированы региональные группы, лишает возможности граждан РФ, проживающих в других субъектах Федерации выразить поддержку проведения референдума, и ставит вопрос об их равноправии.

Федеральным законодательством запрещается сбор подписей на рабочих местах, в процессе и местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, оказания благотворительной помощи (п. 10 ст. 17 «О референдуме …»). Данное ограничение подвергает сомнению гражданственность населения, вводит запрет на сбор подписей в местах, которые являются наиболее удобными для контакта с гражданами, и создает возможности для неравных условий в сборе подписей и использовании административного ресурса.

И последнее – проблема о конституционности вопросов, выдвигаемых на референдум и процедуре его назначения. Федеральное законодательство содержит нормы, предусматривающие предварительную оценку вопросов, выдвигаемых на референдум (ст. 36 ФЗ «Об основных гарантиях…», ст. 15 ФКЗ «О референдуме …»), в тоже время излишне политизируя процедуру выдвижения референдума. Так, в соответствии с п. 7 ст. 36 ФЗ «Об основных гарантиях …» на региональный парламент, получивший соответствующие документы от избирательной комиссии субъекта России возлагается обязанность в течение пяти дней уведомить об этой инициативе главу государства, «верхнюю» и «нижнюю» палаты российского парламента, Правительство РФ и ЦИК РФ, то есть политические институты, с правовой стороны, не наделенные функциями конституционного судопроизводства. Данные органы получают возможность создать согласительную комиссию по разрешению спора о компетенции в связи с выдвижением референдума (п. 10 ст. 36), оставляя при этом право разрешения вопроса о регистрации инициативной группы по проведению референдума законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ – одному из слабых звеньев в российской политической конструкции.

В соответствии с п. 1 ст. 23 ФКЗ «О референдуме …» федеральный президент привлекается к данной процедуре не на этапе регистрации инициативной группы, а на этапе назначения референдума. Глава государства не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Основному закону РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Конституционный Суд РФ рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение главе государства. Следует заметить, что Президент РФ не лишается права обращения в Конституционный Суд РФ в случае, если последним уже выносилось решение по вопросам выдвижения процедуры референдума в соответствии с п. 17 ст. 15 ФКЗ «О референдуме …», что в условиях функционирования судебной «вертикали» создаёт возможности давления на орган конституционного судопроизводства. Кроме того, ограничение числа участников принятия решения о проведении референдума после сбора подписей инициаторами референдума ведёт к дисбалансу в политической системе, усиливая властный потенциал главы государства, что расходится с общецивилизационным трендом формирования мозаичной социально-политической структуры.

В России только президент решает быть или не быть федеральному референдуму

Следует обратить внимание также на следующее обстоятельство, подчёркивающее место института референдума в российской политии – российское государство не обременяется обязанностью выносить вопросы на референдум, за исключение вопроса принятия Основного закона страны и в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации (пп. 1, 2 ст. 6 ФКЗ «О референдуме …»). Настоящее «обременение» существует в Швейцарии, где государственные органы обязаны выносить на референдум вопросы присоединения к организациям коллективной безопасности и наднациональным сообществам, а также в случае, если один из советов (палат) Федерального собрания (парламента) вынесет постановление об общем пересмотре Конституции, а другой совет с таким решением не согласиться.

Кроме того, российское законодательство содержит запрет на ряд вопросов в области референдумных прав, нивелирующих сущность народного суверенитета. В частности законодательством запрещено вынесение на референдум вопросов о досрочном прекращении или продлении срока полномочий федерального президента, «нижней» палаты Федерального Собрания РФ, о проведении досрочных выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы РФ, либо о перенесении сроков проведения таких выборов; об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (пп. 2, 3 ст. 6 ФКЗ «О референдуме …»); о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта России, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта России, органы местного самоуправления, либо об отсрочке указанных выборов; о персональном составе региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления; об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности (ст. 6 ФЗ «О референдуме …» и ст. 12 ФЗ «Об основных гарантиях …»). Нарушением народного суверенитета является пп. 10 ст. 6 ФЗ «О референдуме …», запрещающий проведение референдума по вопросам, отнесённым федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти и, ставящий государство выше «источника власти».

Рассматриваемые ограничения привели к конфликту между государством и населением. Так, в 2013 году жители Омской области предприняли попытку проведения референдума по вопросу о структуре органов местного самоуправления на территории региона, но получили отказ государственных органов в инициировании референдума. В своём определении Конституционный Суд РФ, установил, что вопросы определения внутренней структуры органов местного самоуправления могут решаться на уровне муниципальных депутатов. Учитывая то, что местное самоуправление, де-юре, не относится к государственным органам (а, де-факто, это местных уровень государственных органов), а референдумы являются высшей формой проявления народного суверенитета, данные ограничения сомнительны с точки зрения демократических практик и демонстрируют негативное отношение Российского государства к институту референдума. Данный замечание следует отнести и к запрету на отзыв населением государственных лиц с помощью референдума, которые таким образом получают возможности для бесконтрольного правления и подрыва народного суверенитета. И experimenta lucifera (опыты, озаряющие светом). Рассматривая вопросы, выносимые на местный референдум в Швейцарской Конфедерации А. В. Кочерга выделяет наиболее типичные из них: а) принятие или изменение учредительного акта муниципального образования; б) изменение границ коммуны; в) принятие муниципальных нормативных актов; г) заключение межмуниципальных договоров и участие в ассоциациях; д) доходы и расходы из муниципального бюджета, иные вопросы распоряжения муниципальной собственностью, в том числе муниципальными предприятиями; е) созыв и роспуск муниципального парламента.

Трансформацию института референдума в течение последнего десятилетия актуализирует статья 55 Конституции РФ, предусматривающая возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Сложно согласиться с А. А. Вешняковым, утверждающим, что усложнение процедуры инициирования референдума позволит выносить на референдум только вопросы, действительно нужные для общества и государства. В политическом плане, установленные ограничения можно рассматривать не иначе как реализацию тенденции ущемления прав и свобод граждан России, ограничения их суверенитета и стремление государства монополизировать политическое пространство.

Установленный в России механизм реализации института референдума ведёт к ограничению возможности граждан сдерживать авторитарные потенции государства, способствует возникновению дисбаланса в системе «государство-общество», что чревато увеличением нагрузки на государство и созданием условий для возникновения массовых фрустраций.