Начал подготовку новой монографии "Сепаратизм в современном мире". Предлагаю читателям ознакомиться с первой главой монографического исследования. Последующие главы исследования будут посвящены исследованию сепаратизма в разных странах мира.
ГЛАВА 1.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ
ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ СЕПАРАТИЗМА КАК ПОЛИТИКО-ПРАВОВОГО ФЕНОМЕНА
§ 1.1.
Понятие, природа и классификация сепаратизма
Природа социальных общностей строится на дихотомии
единение-обособление: без обособления невозможно и единение. Дихотомия
единение-обособление приводит к тому, что этнические группы, с одной стороны,
стремятся сохранить свою идентичность, дистанцироваться, а иногда, изолироваться
от других этносов; с другой, обогатить культуру, представления об окружающем
мире, заимствовать политические и правовые механизмы организации общности – с
позитивистской стороны; с негативистской – расширить своё политическое,
экономическое, культурное влияние и колонизировать другие народы. Находясь в
сообществе «себе подобных», при определённых условиях, составляющие сообщество
этносы и другие группы, например, религиозные, начинают позиционировать себя в
качестве самостоятельных, противопоставлять себя другим, разрывать «братские
узы». Стремление к разрыву «братских уз», представляет собой сепаратизм – одну
из форм самоопределения территориально организованного сообщества, как правило,
осуществляемую на основе национальной либо региональной идентичности.
В современной науке не существует единого понимания
сепаратизма, вместе с тем, можно обнаружить множество его авторских определений.
Так, М. В. Белозерова видит в сепаратизме стремление «как к отделению
части государства, так и к автономизации»[1].
Л. Снайдер определяет сепаратизм как образ, деятельность, принцип или
практику, разработанные для полного выхода из централизованного политического
организма[2].
П. В. Клачков и С. А. Подъяпольский под сепаратизмом
понимают «деятельность, направленную на подрыв целостности государства путём
отделения от последнего какой-либо его части»[3].
И. В. Бочарников определяет сепаратизм как «явление, отражающее и
реализующее идейно-политические потребности различных социальных групп
населения государства в реализации «инаковости» и обособления от исторически
сложившейся социально-политической общности на основе осознания ими
невозможности совместного сосуществования в рамках единой государственности с
целью создания отдельного государственно оформленного образования»[4]; а
В. А. Тишков и Ю. П. Шабаев как политическую идеологию и
практику, направленные на отделение части страны от единого государства и
обретение ею политической самостоятельности»[5].
В соответствии с подпунктом «б» п. 1 Шанхайской
конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001
г., для целей данного соглашения под термином «сепаратизм» понимается
«какое-либо деяние, направленное на нарушение территориальной целостности
государства, в том числе на отделение от него части его территории, или
дезинтеграцию государства, совершаемое насильственным путём, а равно
планирование и подготовка такого деяния, пособничество его совершению,
подстрекательство к нему, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с
национальным законодательством Сторон»[6]. В
2013 году депутаты ГД ФС РФ рассматривали законопроект,
предполагающий введение уголовной ответственности за пропаганду сепаратизма,
который определили следующим образом - «распространение в любой форме взглядов,
идей, призывов или агитации, с целью поставить под сомнение территориальную
целостность»[7].
В основе происхождения феномена сепаратизма,
К. С. Пузырёв видит четыре основополагающих политических кризиса,
поражающие определённые страновые образования и общества и, приводящие к
разрушению механизмов этнической и территориальной интеграции: а) кризис идентичности,
связанный с неспособностью индивидуумов воспринимать себя в качестве целостной
общности; б) кризис распределения, связанный с неравномерностью
распределения ресурсов среди этносов и территорий; в) кризис легитимности,
ставящий под вопрос основы доверия индивидуумов как друг к другу, так и
государству; г) кризис участия, связанный с недоверием территориальных
сообществ к страновой политической системе[8].
Основу сепаратистского мировоззрения составляет
политический миф, связанный как с «самостью» этнической общности, так и её
несправедливым прошлым и настоящим политическим, экономическим, социальным
положением. Политический миф, дополняясь и расширяясь языковым, культурным,
территориальным (историческое право на территорию) дискурсами, идеализацией
этноса, территории, исторического прошлого, культами вождей и мучеников,
ксенофобскими элементами («кругом враги»), включая развитие институциональной
(национально-освободительных движений) и совершенствование идеологической
составляющей, и т. д., делает неизбежным стремление
территориально-организованной общности к самоопределению.
Сепаратистские тренды имеют, преимущественно,
конфронтационный характер, основанный на: а) несовпадении этнополитических
статусов, дефиците у этносов, населяющих территориальное пространство,
властно-политических ресурсов и возможностей влиять на страновые
государствообразующие элиты; б) ценностных расхождениях, противоположных
оценках исторического прошлого, настоящего и будущего; в) дискриминации
«малой группы», ограничении её в возможности защиты материальных и духовных
потребностей и интересов; г) росте этнической и религиозной потребностей
граждан к самоидентификации в результате процессов регионализации (например,
как реакция на унитаризм и политико-правовую унификацию); д) несбывшихся
социальных ожиданиях от экономического сотрудничества, а также разрушающих
экологических последствий, возникших в результате эксплуатации природных,
социальных и иных ресурсов; и т. д. При этом конфронтационный характер
сепаратистских трендов, прямо связан с неспособностью или с нежеланием «большой
группы» решать проблемы договорным способом[9], что
неминуемо ведёт к радикализации отношений между центром и регионом, цепной
реакции насилия, этнофобии, непоправимых изменений этнокультурной мозаики в
многонациональных регионах.
Как политико-правовое явление сепаратизм связан с
понятием «суверенитет», являющимся дискуссионным в политической и правовой
науках. Идея суверенитета появилась в эпоху Средневековья и использовалась
феодальными государствами для обоснования имевшихся прав и привилегий. В XVI
века один из крупнейших идеологов абсолютизма Ж. Боден в труде «Шесть книг
о республике» впервые сформулировал теорию неделимого государственного
суверенитета, выразив мысль об абсолютном суверенитете государства, его полном
господстве над гражданами и подданными.
Критиком теории неограниченного или неделимого
суверенитета Ж. Бодена в этот же период стал французский философ
Ж.-Ж. Руссо, заменивший государство народом, и на этой основе построивший
теорию «демократического суверенитета», в которой государственная власть
принадлежит «объединенному народу», называемому «сувереном» и растворяющему в
своём единстве личности и группы. «Суверену» или «коллективному существу»
принадлежит неограниченная власть над собственностью и личностью граждан, от
него каждый индивид «получает свою жизнь и своё бытие». В своей теории
суверенитета Ж.-Ж. Руссо не допускает противопоставление индивидуальных
интересов и воль «коллективной воле», и гражданское общество как система артикуляции
индивидуальных интересов фактически лишается права на существование. Концепция
Ж.-Ж. Руссо также не допускает влияния «малых» обществ на «большое», а
наиболее эффективным механизмом осуществления воли объединенного народа
объявляет единую и нераздельную республику. Таким образом, в концепции
Ж.-Ж. Руссо, как и в боденовской концепции суверенитета, отрицается
сепаратизм, а также федерализм, регионализм и автономизм – понятия тесно
связанные с суверенитетом Личности, её независимостью от «народа». Вместе с
тем, оценивая идеи Ж.-Ж. Руссо, необходимо понимать их связанность с
политической общностью Франции, традиционно рассматриваемой как
«мононациональная»[10].
Неслучайно идеологи Великой Французской революции, вдохновленные идеями
Ж.-Ж. Руссо, ввели в политико-правовую теорию и практику принцип «одна
нация — одно государство», обеспечив, таким образом, переход от одной модели государственного
управления гражданами, основанной на религии, к другой модели, основанной на «нации».
На рубеже ХIХ-ХХ веков, по мере роста
антиколониального движения, неизбежно утверждался принцип «один народ — одно
государство». Поскольку говорить о наличии сформировавшихся «наций» в
освободившихся от управления прежних метрополий странах Азии и Африки было
сложно, вместо неё стало использоваться «промежуточное» понятие «народ»,
приобретшее выраженный этнический оттенок.
В конце XIX века идея национального суверенитета была
дополнена принципом — равноправия и самоопределения народов, который был закреплён
в пункте 2 статьи 1 Устава ООН[11].
Реальное же сосуществование «этнической» и «гражданской» концепций суверенитета
продолжалось, порождая на практике немало коллизий и разногласий.
После Первой мировой войны право на самоопределение
официально признавалось за нациями и этническими группами, а после Второй
мировой войны — за народами колониальных владений, что способствовало обретению
ими независимости. Борьба колониальных народов за независимость привела к
стремлению части региональных элит построить новую государственность на
этно-племенной основе, что способствовало возникновению кровопролитных
конфликтов и войн. Так, только война в Нигерии во второй половине ХХ века,
унесла жизни более 1 миллиона человек. Выражением идеи этнической
государственности в 1960-80-е годы ХХ века стал этнический сепаратизм
(баскский, курдский, северо-ирландский, албанский в пределах Балканского
региона и др.) с претензиями на автономию. Движения указанных народов за
«национальную свободу» имели место и ранее, но в указанный период они обрели
новые политико-правовые основания[12].
Учитывая нереализуемость принципа «один народ — одна
страна (одно государство)» в условиях полиэтничности населения большинства
стран, а также реальную неспособность многих этнических общностей к построению
страновых образований, представители ООН попытались создать правовые
ограничения на пути сепаратизма и выступили против его реализации в форме
отделения. В современной концепции ООН были закреплены такие политические формы
права народов на самоопределение, как автономия — территориальная, а чаще
национально-культурная, предполагающая предоставление государством «малым
общностям» гарантии развития национальных языков и культур; через общую
демократизацию социально-политических отношений и защиту права национальных
общностей государственными органами как законодательным, так и другим путём и
иным образом. В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству
в Европе (так называемые Хельсинские соглашения 1975 года) также были
закреплены принципы нерушимость границ и территориальной целостности всех
стран-участниц Заключительного акта. При этом любой народ имеет право
распоряжаться своей судьбой, что означает право на автономию для любого из
народов, не имеющих своей государственности, но проживающего компактно на
территории, где он составляет большинство. Одновременно, для представительства
интересов народов, не имеющих государственности, в 1991 году была образована
Организация Непредставленных Народов и Наций (ОННН, Unrepresented Nations and Peoples Organization,
UNPO), объединяющая 68 народов[13] с
целью «оказывать помощь и представлять народы и нации, которые не представлены
или недостаточно представлены, непризнанные или частично признанные
государства, de jure и de facto государства, виртуальные государства и
микрогосударства. Содействовать тому, чтобы они могли заиметь свою позицию на
соответствующих форумах и получить признание, видя, что они не могут достичь
этого в Организации Объединённых Наций»[14].
Исследование сепаратизма предполагает рассмотрение его
классификации. Проблема классификации сепаратизма практически не изучена, тем
не менее, существуют исследования и в данном направлении. Так,
Д. И. Щербинин на примере современного сибирского сепаратизма
выделяет сепаратизм сецессионный и автономистско-республиканский, ранжируя
сецессионный сепаратизм на русскую и антирусскую разновидности[15].
Наиболее подробную типологию сепаратизма предлагает
М. А. Домарева. Исследователь классифицирует сепаратизм в зависимости
от сфер общественной жизни на сепаратизм экономический, правовой,
идеологический; по количеству акторов – двусторонний и многосторонний; по
идеологической основе – этнический, религиозный и региональный; по политическим
целям региона – сецессионный, ирреденталистский (проявляющийся в форме
ирредентализма) и автономистский (проявляющийся в форме политической
автономии); по динамике функционирования – эволюционный и радикальный; по
задачам политической активности региона – тактический и стратегический; по
анализу социального значения – архаический и прогрессивный; по длительности –
одновременный и постоянный; по характеру проявления – фактический и формальный[16].
Сепаратизм можно также классифицировать на основании
причин (факторов), лежащих в его основе[17]. В
основе сепаратизма могут находиться:
А). Экономико-географические факторы. Стремление более
развитых регионов отделиться от отсталых регионов. Данные процессы можно
наблюдать в стремлении Лиги Севера отделится от Италии, а Каталонии выйти из
состава Испании. Экономически бедные регионы могут также заявить о своём выходе
из состава странового образования в надежде на улучшение
социально-экономического положения с помощью самодостаточности или
присоединения к другому страновому образованию (Косово в Югославии, тамильские
районы в Шри-Ланка, южные провинции Судана и др.).
Б). Расовые факторы. Например, стремление белого
меньшинства в ЮАР отделиться от большей части негроидного населения республики;
или изоляционизм индейцев в Перу и Колумбии.
В). Этнические факторы – одна из самых
распространенных причин, проявляющаяся в стремлении этноса получить автономию
или расширить её, добиться создания независимого странового образования. Данные
процессы характерны для Страны Басков в Испании, северо-восточных штатов Индии,
Ачех в Индонезии, Абхазии и Южной Осетии в Грузии, восточных районов
Демократической Республики Конго и др. Разновидностью этносепаратизма является
ирредентизм, т. е. стремление этноса воссоединиться, разрушив имеющиеся
страновые границы, либо войдя в состав соседней страны. Так, реализация проекта
«Великая Албания» предполагает объединение территорий Югославии, Македонии и
Греции; реализация проекта по независимости Курдистана требует изменения границ
Турции, Ирака, Ирана и Сирии. В 1973-1974 годах южная часть Кипра пыталась
воссоединиться с Грецией, а северная - с Турцией.
Г). Религиозные факторы выраженно проявляются в
настоящее время в Ливане, где доминирующее арабское население расколото на
множество территориально замкнутых общин. В Югославии и в Таджикистане религиозный
фактор преобладал над языковым.
Д). Религиозно-этнические факторы порождают борьбу
разных идентичностей, ведущую к усилению непринятие субъективно «чужой» страны.
Например, в Ольстере ирландцы-католики стремятся воссоединиться с Ирландской
Республикой, а мусульмане Кашмира — с Пакистаном. Религиозный и этнический
факторы неразрывно сплетены в ряде стран Африки: в кровопролитных войнах за
раздел Судана, Сомали, Конго, Анголы, Либерии и др.
Е). Внутриполитические факторы связаны со стремлением
региональных элит сформировать собственное государство через партийные и
идеологические расколы страны. В своё время внутриполитический сепаратизма
привёл к разделению Кореи на Северную и Южную, Германии - на ГДР и ФРГ. В
настоящее время идеологические факторы создают напряжение между КНР и Тайванем.
Ё). Внешнеполитические факторы, проявляются в виде
поддержки сепаратистов со стороны стран-«соседей» или других стран. Мотивами
поддержки может являться стремление внешних акторов ослабить страну-конкурента,
овладеть геополитически важными районами и экономикой отделяемых местностей,
получить прибыли от торговли оружием и наёмниками с участниками конфликта.
Ж). Фактор родоплеменной обособленности в традиционных
обществах Тропической Африки и Океании (трайбализм) связан с невозможностью
построения странового образования в условиях архаичных социумов, так как
племенные вожди стремятся монополизировать процессы управления и распределить
полномочия по родоплеменному, земляческому принципу. Данная разновидность
сепаратизма наблюдается на Фиджи, Соломоновых островах, в Папуа Новой Гвинее,
Коморских островах, Сомали.
З). Идеологический фактор связан как с идеологическими
разногласиями, так и правом народов на самоопределение.
В политической жизни факторы сепаратизма взаимосвязаны,
преломляются и агрегируются в виде центр-периферийных отношений. Как отмечает
А. Лейпхарт, взаимодействие факторов может «приглушить» их общий эффект (в
Малайзии, карибских странах, Мьянме) или усилить разрушительные последствия
(Ливан, Кипр)[18].
Примечательно то, что многие российские исследователи
(тем более, законодатели) сепаратизм рассматривают как явление негативное и
даже противоправное. Так, К. С. Пузырёв пишет: «… сепаратизм должен
рассматриваться как явление противоправное, то есть противоречащее
международному праву и национальному законодательству стремление населения той
или иной территории к отделению с целью государственного обособления или
присоединения к другому государству. В иных случаях такая деятельность является
правомерной. Правомерное отделение территории от государства может иметь место,
если оно осуществляется в соответствии с Конституцией, иным законом
соответствующего государства. В таких случаях о сепаратизме, по нашему мнению,
говорить не следует»[19].
«Очевидно, - отмечает М. А. Домарева, что
сепаратистские процессы являются негативными для государства в целом:
нарушается механизм функционирования политической системы, падает легитимность
центральной власти, общегосударственная идеология испытывает кризис.
Сепаратизм, создавая угрозу государственному суверенитету подрывает
территориальную целостность, нарушает принципы геополитической безопасности
государства, снижая его престиж»[20].
«Сепаратизм, - отмечает А. Е. Поляков, является
особой формой политико-правовой девиации и, таким образом представляет собой
отклоняющееся от общепринятых, получивших закрепление в правовых нормах и
одобряемых большинством населения принципов и норм взаимного сосуществования и
совместного проживания на единой территории Девиантный характер сепаратизма с
точки зрения юридического аспекта данного понятия выражается в таких его
свойствах, как нелегитимность и противоправность»[21].
Наиболее непредвзято, на наш взгляд, выглядит позиция
Д. И. Щербинина, который, акцентируя внимание на причину сепаратизма
пишет, что сепаратизм предполагает комплекс деструктивных и конструктивных
воздействий на государство и общество; предлагает использовать позитивный
потенциал автономистско-республиканского типа сепаратизма с пользой для
населения[22].
В целом конструктивистские предложения по
использованию сепаратизма, как было замечено выше, являются больше исключением,
чем правилом. Тем не менее, появляются работы рассматривающие сепаратизм как
направление развития общества, и даже вводится в научный оборот термин
«цивилизованный сепаратизм»[23].
Вывод к §
1.1: В отечественной науке не
сложилось единого понимания термина «сепаратизм». Как правило, под ним
понимается стремление территориально организованной общности к обособлению и
выходу из состава странового образования по этническим, религиозным,
экономическим и иным мотивам. Причины сепаратистского тренда, как правило, в
автократиях связываются с девиантным поведением «сепаратистов», в демократиях –
с правом народов на самоопределение. Термин сепаратизм тесно связан с терминами
«федерализм», «регионализм», «автономизм», но не равнозначен им, так как
предлагает отделение «региона» от «центра» или стремление к присоединению
другому страновому образованию.
§ 1.2.
Причины возникновения современного сепаратизма
Анализ различных источников и литературы позволяет
сделать вывод о наличии, как минимум, трёх политико-правовых причин,
способствующих развитию современного сепаратизма.
Первая причина, связана с несовершенством
международного законодательства, закреплением в нормах «международного права»,
с одной стороны, принципа права народов на самоопределение; с другой, его
ограничением принципом целостности «государственных границ». Так как данный
аспект проблемы затрагивался в предельно общем виде, конкретизируем её,
затронув также проблему double standard, являющуюся следствием коллизии между
принципами нерушимости границ и территориальной целостности страновых
образований (или государств). По сути, в зависимости от политических интересов
международного сообщества в различных случаях приоритетным является либо
принцип территориальной целостности, либо права народов на самоопределение.
Нередко в процессе международно-правового обоснования захвата и насильственного
удержания территорий «малых народов» право на самоопределение de facto
отрицается, а принцип территориальной целостности возводится в абсолют,
приобретает характер «высшего» или «главенствующего» принципа. В данном случае
показательна позиция Азербайджана в отношении самоопределения Нагорного
Карабаха, озвученная бывшим членом Конституционного комитета СССР от
Азербайджана С. Б. Мирзоевым: «международное право в случае коллизии
норм, определяющих нерушимость границ и территориальную целостность и право
народов на самоопределение, отдаёт приоритет защите территориальной
целостности»[24]. Проблема соотношения
права народа на самоопределение и принцип территориальной целостности
актуализируется каждый раз, когда то или иное государство, не признаёт право
населения страны – «малого народа» на самоопределение и создание собственной
государственности, стремится не допустить последнего всевозможными способами,
таким образом, предотвращая изменения страновых границ.
Мирное урегулирование конфликтов, возникших в
результате указанной коллизии, должно основываться на нормах международного
права, что предполагает необходимость признания установленного в нём
соотношения между принципом самоопределения народов и территориальной
целостности. Это означает то, что, во-первых, согласно пункту 4 статьи 2 Устава
ООН, все Члены Организации Объединенных Наций должны воздерживаются в
международных отношениях от угрозы силой или её применения как против
территориальной неприкосновенности или политической независимости любого
государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями
Объединенных Наций[25]. Во-вторых,
согласно Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в
Европе 1975 года, «уважать территориальную целостность каждого из
государств-участников; <…> воздерживаться от любых действий,
несовместимых с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций,
против территориальной целостности, политической независимости или единства
любого государства-участника и, в частности, от любых таких действий,
представляющих собой применение силы или угрозу силой»[26].
В-третьих, как нам представляется, в разрешении указанной коллизии необходимо
исходить из суждения, что: а) категория «территориальная целостность»
включает понятие «суверенитет проживающего в составе данного государства
народа, который продолжает оставаться хозяином своей территории, и никто не
имеет права распоряжаться ею»[27];
б) наряду с принципом территориальной целостности, можно выделить принцип
нерушимости государственных границ, являющийся общепризнанным, основным
принципом международного права и нормой jus cogens, а также принципы
территориальной неприкосновенности (принцип запрета применения силы против
территории иностранного государства, общепризнанный принцип международного
права, норма jus cogens) и принцип неприкосновенности государственных границ
(принцип соблюдения прохождения государственной границы на местности и её
режима, общепризнанный принцип международного права), которые являются
взаимосвязанными, но имеют различное содержание[28]. В
третьих, из «предохранительной клаузулы» (Saving Clause)[29],
указанной в Декларация о принципах международного права 1970 года, согласно
которой соотношение принципов самоопределения и территориальной целостности
следует рассматривать, учитывая три условия, при наличии которых недопустимо
самоопределение, нарушающее территориальную целостность: а) государство
должно «соблюдать в своих действиях принцип равноправия и самоопределения»,
б) государство должно «вследствие этого иметь правительства,
представляющие весь народ <...> проживающий на данной территории», 3)
государство не должно проявляться какой-либо дискриминации по отношению к
«малым» группам. Только при соблюдении всех этих условий приоритет должен быть
отдан сохранению единства территории, в противном случае оно может быть
поставлено под сомнение[30].
С позиций правового толкования «предохранительной
клаузулы» значительный интерес представляет решение Верховного Суда Канады,
касающееся определённых вопросов по сецессии Квебека от Канады в 1998 году. В
своём решении высшая судебная инстанция Канады постановила, что «государства,
чьи правительства представляют весь народ в пределах их территории на основе
равенства и без дискриминации и уважают принципы самоопределения по своим
внутренним установлениям, управомочены на защиту своей территориальной
целостности по международному праву»[31].
Вместе с тем, как известно, в политической коммуникации государства склонны
представлять, прежде всего, собственные интересы, что позволяет считать право
народов на самоопределение в качестве высшего правового основания владения и
распоряжения страновой территорией. Данный подход к определению страновых
границ нашёл отражение как в многосторонних актах, формулирующих общую норму,
так и в межгосударственных договорах, решениях международных организаций и
Международного суда ООН. Так, Международный суд ООН в решении по делу от 30
июня 1995 года, касающемуся Восточного Тимора (Португалия против Австралии),
подтвердил следующую позицию, сославшись при этом на свои предыдущие решения:
«... утверждение Португалии, что право на самоопределение, вытекающее из Устава
и практики Организации Объединенных Наций, имеет характер еrga omnes (с лат.
«относительно всех»), является безупречным. Принцип самоопределения народов
признан в Уставе ООН и в практике Суда; он является одним из основополагающих
принципов современного международного права»[32].
Таким образом, нормы международного права,
определяющие соотношение права народов на самоопределение и принцип
территориальной целостности, позволяют считать право каждого народа на
самоопределение в качестве высшего правового основания владения и распоряжения
территорией; а принцип территориальной целостности – вторичным принципом права.
Территориальная целостность должна основываться исключительно на согласии
народа войти как в состав странового образования, так и выйти из него. При этом
основой каждого акта должно являться свободное волеизъявление граждан, поэтому
важным является выяснение подлинной воли народов с помощью законодательных и
политических практик, реально делающих граждан «источником власти», основным
актором политических отношений. В данном случае следует вспомнить точку зрения
Ю. Г. Барсегова: «границы должны проводиться в соответствии с
волеизъявлением населения данной территории»[33].
Второй причиной роста сепаратистских настроений
является централизация, которая рассматривается политологами как закономерный процесс
развития современных политий. Централизация осуществляется как в сфере
разделения государственных органов по горизонтали -
«законодательные-исполнительные-судебные органы» с усилением политического
влияния правительств, так и по вертикали – в отношениях «центр-регион» с
усилением влияния «центра». Последний процесс приводит к тому, что, во-первых,
в страновых образованиях сформированных по федералистскому договорному типу,
наблюдается процесс отказа от заключения федеральных договоров, а федерации начинают
принимать смешенные или учредительные черты, теряя федералистские преимущества.
В данном плане, можно обратиться к политико-правовой практике в России, в которой
в процессе централизации начала XXI века, de facto был утрачен договор о
разграничении полномочий и предметов ведения (даже не федеративный договор!) в
качестве обеспечения гибкости политико-правовой системы: 24 июля 2017 года
истёк срок двустороннего договора о разграничении полномочий между Россией и
Татарстаном, подписанного В. Путиным и М. Шаймиевым, и федеральный
центр, несмотря на позицию Татарстана, отказался его продлевать или заключать
новый договор[34], таким образом,
подтолкнув сепаратистские группы в Татарстане к радикализации. Данный вывод
следует из природы договора как акта, способствующего настройке федеративных
отношений и обеспечению их гибкости. Договора компенсируют неполноту
конституционных норм, способствуют поиску необходимого баланса между различными
по своим параметрам (территориальным, национальным, экономическим, культурным и
др.) элементами страновой системы. В условиях отсутствия договорных отношений,
«… согласие, договорность, союзничество (в исконном значении термина foedus),
олицетворяющие незыблемость устоев союзной государственности и лежащие в основе
принципа федерализма, утрачивают смысл»[35];
«федеративный договор с политической точки зрения представляет собой документ,
формально преобразующий федеративную Россию в действительную федерацию»[36].
Следует помнить то, что именно договора
о разграничении полномочий и предметов ведения являлись важнейшим инструментом сохранения территориальной целостности
России в 90-е годы ХХ века. Благодаря договорному механизму согласования
интересов Россия смогла сохранить в составе Татарстан[37],
Якутию и другие субъекты. Договорные отношения между органами государственной
власти различных уровней, - заключает В. В. Гайдук, – определённый
политико-правовой компромисс во взаимоотношениях федерального Центра и его
субъектов – эффективное средство преодоления противоречий и центробежных
тенденций[38].
В данном плане показательна и позиция
известного татарского юриста, заслуженного юриста Российской Федерации и
Республики Татарстан Р. Г. Вагизова: «Договор между Республикой
Татарстан и Российской Федерацией о взаимном делегировании полномочий стал
первым в истории России, положивший начало формированию принципиально новых
отношений центра с регионами. Модель Татарстана показывает возможность и
необходимость широкого политико-правового разрешения ситуаций, связанных с
решением сложных задач в области самоопределения народов и защиты прав и свобод
человека.
Реальный федерализм обеспечивает
естественные права и интересы граждан и народов, его характер предопределён
историческими особенностями, политическими и экономическими реалиями. Именно
последовательное воплощение принципов федерализма представляет собой верный
способ сохранения упрочения Российской Федерации»[39].
Следует заметить, что в случае если договор между центром и регионами заключён,
важно обеспечить его надлежащее исполнение, так как игнорирование положений
договора ведёт к потенциальной угрозе возникновения напряжённости и конфликтов.
Процесс централизации отразился также на региональном
законодательстве «скорректированном» под нормы федерального законодательства.
Среди исследователей не сложилось единого мнения на политико-правовые
последствия процессов унификации регионального законодательства, к тому же
представления исследователей так же изменчивы, что обусловлено диалектикой
развития. Так, автор данного исследования в соавторстве с О. В. Курсовой
отмечал положительный эффект законодательной унификации для развития
региональных правовых систем: «Значительным стимулом для развития регионального
парламентаризма явилось восстановление единого конституционного пространства и
унификация регионального законодательства, которое по многим позициям
противоречило Конституции РФ и другим федеральным правовым актам. В частности,
Основные законы ряда субъектов РФ содержали положения, предусматривающие
механизмы приостановления федеральных законов. Например, статья 41 Конституции
Республики Саха (Якутия) устанавливала: «Законы Республики Саха (Якутия) имеют
прямое действие на всей территории Республики Саха (Якутия). Законы Российской
Федерации, принимаемые по вопросам совместного ведения, подлежат предварительному
рассмотрению Государственным собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) либо
рассматриваются в порядке согласительной процедуры в соответствии с
законодательством. Республика Саха (Якутия) вправе ставить вопрос о
приостановлении действия или отмене законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, если они нарушают Федеративный или иной договор либо
приняты в нарушение полномочий и предметов ведения Республики Саха (Якутия)».
Схожие положения содержались в конституциях Ингушетии, Тывы, а Татарстан
установил верховенство республиканских законов над федеральными.
Внесённые изменения и дополнения в Закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ» установили исчерпывающий перечень
полномочий региональных парламентов по предметам совместного ведения и
определили принципы разделения компетенции между центром и регионами вне
зависимости от статуса административно-территориальной единицы. В этом смысле
законодательные органы: государственной власти субъектов РФ получили равные
права и возможности во взаимоотношениях с федеральной властью, что позволило
исключить практику «шантажа» республиканскими парламентами федеральных
структур, создав равные условия для всех...
Восстановление единого конституционного пространства
заставило республиканские органы власти исключить из конституций понятие
«суверенитет» либо ограничить его понятием «пределы собственной компетенции»,
что существенно укрепило правовые основы российского федерализма. Унификация
регионального законодательства позволила также восстановить конституционные
политические права граждан в ряде регионов России»[40]; а в
настоящее время, склонен солидаризироваться с Б. Л. Железным, видящим
в унификационном процессе отрицательный эффект, ведущий к
социально-политическому напряжению в обществе через умножение конституционного
несовершенства и разрушение республиканизма[41].
На понятии «государство», применительно к субъектам
Российской Федерации - республикам, следует остановиться подробно, так как в
процессе законодательной унификации произошло его устранение из республиканских
конституций[42], что также привело к
развитию сепаратистских настроений среди части элит Республик, ориентированных
на построение конституционно-договорной федерации как наиболее эффективной
модели в условиях роста политико-правовой нестабильности: «Сегодня имеют место
вызовы, риски, угрозы поступательному конституционному развитию субъектов
Федерации, - отмечает Ш. Ш. Ягудин. <…> Как ни странно, на
практике и в науке подвергается сомнению государственная природа республик РФ,
что они в прямом смысле государствами не являются. Об этом говорят многие
учёные, государствоведы <…> реально есть государства самостоятельные,
являющиеся субъектами международного права, отдельно существующие. Но есть и
государства в составе государства. Среди 17 земель Германии Бавария, Саксония,
Тюрингия в своих Конституциях называют себя свободными государствами ФРГ»[43].
Заметим, что в процессе региональной унификации Республике Татарстан, удалось
отстоять право на закрепление в Конституции РТ института президента.
Развитие сепаратизма на современном этапе в
территориальном ключе может быть связано с процессами глобализации: как считает
историк-международник А. Демченко, фрагментация в современном мире - это
результат глобализации, поскольку, «опасаясь потеряться в глобальной деревне,
люди вспоминают о своих корнях и этим создают основу для сепаратизма»[44]; а
также бюджетным федерализмом, неэффективность которого может привести к
экономическому сепаратизму, так как с рационалистских позиций ни одна
территориально-обособленная общность не считает справедливым содержать или
поддерживать «соседей» - менее обеспеченные районы.
Экономический сепаратизм отчётливо проявляется в
конфликте между Шотландией и Великобританией; Каталонией и Испанией; Баварией,
Гессен и Баден-Вюртемберг и Германией; Гренландией и Данией; Фландрией и
Бельгией; Паданией и Италией и др. регионах и странах[45].
Как отмечают А. А. Шахина и
О. К. Петрович-Белкин «Пока Европа была синонимом экономической мощи,
большинство государств и регионов не думали об отделении или разделении
бюджетов. Крупные регионы устраивало их геополитическое величие. Небольшим
государствам нравилось играть международную роль, которая значительно
превосходила размеры их экономик. Финансовый кризис смешал карты. Политика
жёсткой экономии подстегивает сепаратистские настроения»[46],
которые могут являться также инструментом европейских элит в усилении своих
позиций путём ослабления сильных государственных элит Германии и Франции.
Политический курс «Европы регионов» проводится европейским сообществом с 70-х
годов ХХ века - в 1975 году был создан Европейский фонд регионального развития,
в 1984 году - Европарламентом и Еврокомиссией утверждены принципы партнерства с
региональными властями, в конце XX века Евросоюз утвердил программу развития
трансграничного сотрудничества, в соответствии с которой некоторые пограничные
области были наделены статусами европейских регионов. Например, федеральным
землям Германии было предоставлено право прямого представительства в институтах
Европейского союза. На процессы регионализации ЕС могут оказывать влияние не
только европейские страны, но и США, заинтересованные в независимости
Гренландии.
Вывод
к § 1.2. Причинами современного сепаратизма являются: несовершенство
международного законодательства, связанное с коллизий между правом народов на
самоопределение и принципом территориальной целостности. Несмотря на то, что
международное право в рамках «правоохранительной клаузулы» устанавливает
условия, определяющие приоритет права народа на самоопределение и принцип
целостности государства, коллизия порождает проблему double standard;
централизация как на уровне страновых образований, так и на уровне глобального
политического пространства, а также попытки «регионализации» мировыми элитами
ЕС с целью усиления их собственного потенциала; проблема бюджетного федерализма
и справедливого перераспределения налоговых отчислений.
§
1.3. Современные практики урегулирования сепаратистских процессов
Рассматривая практики урегулирования сепаратизма,
отметим, что проблема сепаратизма традиционно рассматривается в негативистском
ключе, поэтому даже в демократических странах с ней пытаются бороться силовыми
методами. Вместе с тем, в рамках профилактических мероприятий сложился комплекс
мер, направленных на предотвращение сепаратистских трендов. Условно данные меры
можно рассматривать как направленные на демократизацию политической системы,
как в социальном (включая развитие активисткой политической культуры), так и
территориальном аспектах.
1.
Обеспечение политического, правового и экономического равенства между
гражданами странового образования.
Принцип равенства закрепляется, как правило, конституционным путём и означает,
что все граждане должны находиться в одинаковых условиях вне зависимости от
региона проживания. Данный принцип является одним из важнейших идеалов
справедливого общественного устройства и гармоничного сосуществования жителей
одной страны. Обеспечение равенства всех граждан, вне зависимости от региона
зависит не только от качества страновых и региональных государствообразующих
элит, но и от политической культуры населения. Как известно, политическая
культура граждан даже в одной стране может существенно отличаться, что связано
с историческими особенностями развития этноса, его традициями и обычаями,
социально-экономическими условиями жизни. Вместе с тем, страновые образования в
основных чертах можно характеризовать как условно однородные, по крайне мере,
существующие в едином конституционно-страновом пространстве. Конституционные
акты абсолютного большинства стран мира декларируют равенство граждан, вне
зависимости от места их проживания. Так, в статье 6 Конституции РФ указано: «1.
Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с
федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований
приобретения. 2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на её
территории всеми правами и свободами и несёт равные обязанности,
предусмотренные Конституцией Российской Федерации»[47]. В
частях 1 и 4 статьи 5 закрепляет: «1. Российская Федерация состоит из
республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. 4. Во
взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты
Российской Федерации между собой равноправны»[48].
В статье 3 Конституции ФРГ указывается: «(1) Все люди
равны перед законом. (2) Мужчины и женщины равноправны. (3) Никому не может
быть причинён ущерб или оказано предпочтение по признакам его пола,
происхождения, расы, языка, его отечества и места рождения, его
вероисповедания, его религиозных или политических взглядов»[49].
Конституция Индии в статье 14 и части 1 статьи 15 закрепляет следующие нормы:
«14. «Равенство перед законом. Государство не отказывает ни одному лицу в
равенстве перед законом или в равной защите со стороны закона на территории
Индии. 15. Запрещение дискриминации по мотивам религиозной, расовой, кастовой
принадлежности, пола или места рождения. 1. Государство не проводит
дискриминации в отношении граждан только по мотивам религиозной, расовой,
кастовой принадлежности, пола, места рождения или по любому из этих мотивов»[50].
Кроме того, в статье 38 закрепляет: «Государство, в частности, стремится свести
к минимуму неравенство в доходах и стремится устранить неравенство в статусе,
условиях и возможностях не только среди отдельных лиц, но и среди групп населения,
проживающих в различных местностях или практикующих различные профессии)»[51].
Принцип равенства имеет выраженную субъективную
составляющую, восходящую к историческому прошлому и культурному укладу жизни
народа, а также политическому и социально-экономическому потенциалу региона,
поэтому, принцип равенства может допускать политическую, а, следовательно,
экономическую и правовую асимметрию. В этой связи, так называемые ассиметричные
федерации, также способствуют реализации принципа равенства с точки зрения
обеспечения принципа справедливости, важнейшего принципа нуллифицирующего
сепаратизм. Вместе с тем, ассиметричная федерация нередко рассматривается как
угроза стабильности: «правовая асимметрия Российской Федерации есть индикатор
её нестабильности. Он свидетельствует о том, что нынешняя федерация пока ещё в
большей степени базируется на фундаменте старой советской государственности,
чем на собственных основах»[52];
«Федерация не бывает какой-то косой: у одних больше прав, у других меньше.
Попытка сделать для одной республики льготы, для других регионов, особенно
русских, вообще никаких льгот не давать, приводит только к перекосу. Нарушается
конституционное равенство субъектов»[53]; «Идеальная федерация - симметричное государство, где в
основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по
природе и равных по статусу»[54].
Солидаризируемся с Р. С. Хакимовым, что
частичная асимметрия не только не нарушает общей симметричной конструкции, но и
наблюдается тенденция её роста не только в федеративных, но даже унитарных
государствах: «… в США Пуэрто-Рико имеет особый статус ассоциированного члена
на основе договора 1975 г. […]. В Германии разные земли в зависимости от
размера и численности населения имеют разное количество депутатов. В Бундесрате
в соответствии со ст. 51 «каждая земля располагает не менее чем тремя голосами;
земли с населением свыше двух миллионов имеют четыре голоса, с населением свыше
шести миллионов - пять голосов, с населением свыше семи миллионов - шесть
голосов» […]. В составе Австралийского Союза находится Северная территория
(место проживания коренного населения), управление которой осуществляет
администратор, назначаемый генерал-губернатором. Примеры можно продолжить.
<…>. Практика показывает, что асимметрия – это не аномалия, а форма,
наиболее подходящая в конкретной ситуации, для конкретной страны»[55].
Более того, Р. С. Хакимов считает, что опыт построения ассиметричных
федераций в ряде случаев может быть полезен для сохранения страновых
образований[56].
2.
Формирование государственных органов с учётом этнического состава; развития
вертикальных связей и фиксированного партийного представительства. Данная практика используется с целью обеспечения
представительства этнических элит в государственных органах странового
образования и снятия через межэлитный диалог социально-политического напряжения
в регионах с высоким уровнем сепаратистских настроений.
Речь идёт о применении приёма этнического паритета,
или метода так называемой со-общественной демократии — «сегментарного
плюрализма», включающего все возможные в многосоставном обществе линии
разделения, плюс демократию согласия[57]. В
своей книге «Демократия в многосоставных обществах» А. Лейпхард пишет:
«Для большинства многосоставных обществ незападного мира реальным
представляется выбор не между британской нормативной моделью демократии и
со-общественной моделью, а между со-общественной демократией и невозможностью
демократии вообще»[58].
Смысл со-общественной демократии заключается не столько в равенстве индивидов,
сколько в равном и пропорциональном представительстве социальных групп. В
основе со-общественной демократии, в отличие от нормативной, лежат два момента:
различия между группами населения многосоставного общества и политическое
сотрудничество элит, представляющих эти группы[59].
В 2011 году в журнале «Власть» была опубликована
статья И. Н. Фалалеевой «Регулирование межнациональных отношений при
формировании региональных органов государственной власти»[60] в
которой автор подробно анализирует механизм (метод) со-общественной демократии
в некоторых республиках ЮФО и СКФО, указывая как на эффективность ротационной
процедуры в процессе формирования государственных органов субъектов РФ, так и
её недостатки, отмечаемые критиками - противоречие либерально-демократической
традиции, нецелесообразность её использования в процессе формирования единого
политического и правового пространства. Элементы со-общественной демократии
используются в таких странах как Австрия, Бельгия, Израиль, Индонезия, Канада,
Ливан, Нидерланды, Швейцария, ЮАР и др. Так, Конституции Бельгии в статьях 1, 2, 3, 67, 99 и др.,
устанавливает систему со-общественной демократии, основанную на обществах и
регионах, языковых семьях[61].
В Швейцарии используется практика влияния
кантонального уровня на процесс принятия решений, предусматривающая
существование как вертикальных механизмов взаимодействия национального уровня с
кантонами, так и горизонтальных процедур взаимодействия кантонов между собой.
Политическая роль кантонов определяется действием на федеральном уровне
двухпалатной Федеральной Ассамблеи, верхняя палата которой, Совет кантонов,
призвана продвигать их интересы. Верхняя палата швейцарского парламента
формируется из числа представителей государственных органов кантонов, которые
избираются гражданами кантонов. Таким образом, складывается ситуация при
которой и нижняя палата, Национальный совет, и верхняя палата представляют
интересы одного и того же электората, только механизмы их формирования
различны.
Национальный совет Швейцарии избирается по
пропорциональной системе. Все 200 депутатов Национального совета –
представители 4 партий: Социал-демократической, Радикально-демократической,
Христианско-демократической, Швейцарской народной партий, каждая из которых
удерживает одну пятую часть мест в парламенте. Партийное квотирование мест в
Национальном совете обеспечивает стабильность и преемственность политического
курса, идеологический status quo[62].
3.
Преодоление региональной социально-экономической дифференциации. Преодоление несправедливого распределения ресурсов или
сохранение за регионами определённого размера налогов, обеспечивающих их
бюджетную самодостаточность, также является важным элементом в преодолении
сепаратистских тенденций. Решение данной задачи предполагает выбор между
несколькими моделями бюджетного федерализма – финансовой автономией, финансовым
перераспределением и смешанными моделями, сочетающими принципы, как автономии,
так и перераспределения.
Финансовая автономия или модель децентрализованного
бюджетного федерализма или американская модель ориентирована на конкуренцию
между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги
по принципу «один налог — один бюджет». Финансовая автономия характеризуется
высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по
государственной «вертикали» и бюджетной системе, относительно твёрдым
закреплением различных налоговых инструментов за бюджетами соответствующих
уровней. При этом она сочетается с гарантиями соблюдения общестрановых
интересов и возможностью федерального центра оказывать поддержку
территориальным образованиям. Децентрализованная модель бюджетного федерализма
используется в США, её задачей является стремление побудить регионы к
конкуренции, купировать влияние федерального центра на штаты. Если же
вмешательство и осуществляется, то в его основу закладывается
программно-целевой метод. Иными словами, американская модель бюджетного
федерализма предполагает формирование федерального, региональных и местных
бюджетов за счёт собственных налогов; и сведение межбюджетных трансфертов к минимуму
с ограничением применения.
Финансовое выравнивание или модель кооперативного
бюджетного федерализма или германская модель ориентирована на нивелирование
разницы уровня социально-экономической обеспеченности регионов путём реализации
стратегии партнёрства и взаимопомощи; в ней действует принцип «расщепления»
страновых налогов между бюджетами трех уровней – федеральным, региональными и
местными. Тем самым каждый действующий унифицированный налог перераспределяется
между бюджетами страны в строго определённых пропорциях. Кооперативная модель
бюджетного федерализма, несмотря на внешнюю привлекательность, может не только
способствовать к утрате интереса региональных элит эффективную экономическую
политику, но и к их политической зависимости.
Смешанные модели бюджетного федерализма, выделяются
условно и отличаются от кооперативной степенью децентрализации и централизации
финансовых ресурсов в бюджетной системе.
Каждая из имеющихся моделей бюджетного федерализма
способна снизить конфликтность в отношениях «центр-регион» и дать хорошие
результаты. Как отмечает С. Р. Кривко, «на практике выстраивание
эффективной модели бюджетного федерализма предполагает разумное разграничение
налогов по бюджетам разных уровней. Например, для американской модели это
выливается в необходимость определения набора федеральных, региональных и
местных налогов, за счёт которых и будут пополняться соответствующие бюджеты.
Для германской модели задача трансформируется в необходимость определения
пропорций распределения каждого налога между бюджетами разных уровней. И в том,
и в другом случае должен быть выполнен главный принцип: ни один из уровней
бюджетной системы не должен неправомерно ущемляться. Как правило, в чистом виде
ни германская, ни американская модель не наблюдается; правомерно говорить лишь
о некоем доминировании той или иной схемы» [63].
На наш взгляд, вектор развития финансово-бюджетных
систем в перспективе будет смещаться в направлении децентрализованного
бюджетного федерализма, так как финансовую помощь нельзя отнести к стабильным и
предсказуемым источникам доходов местных бюджетов[64].
4. Реализация
принципа субсидиарности в регулировании отношений в системе
«Центр-регион-местное самоуправление». Суть
принципа субсидиарности состоит в максимальном приближении управленческих
органов к населению и повышении эффективности их функционирования.
Классическая формулировка
субсидиарности содержится в энциклике Quadragesimo anno 1931 года папы
Пия XI: «То, что отдельный человек в состоянии делать по собственной
инициативе и собственными силами, не следует передавать в общественное ведение,
и точно так же было бы несправедливым, если бы большие сообщества более
высокого порядка брали на себя то, что могут совершать и доводить до конца
более малые сообщества более низкого уровня – это имело бы негативные
последствия и было бы противно общественному порядку. Любая общественная
деятельность по сути своей и понятию субсидиарна; ей надлежит поддерживать
части общественного тела, но не следует ни разрушать их, ни поглощать их»[65].
Энциклик имеет важное значение для организации как общественных, так и
государственных структур, и выводит формулу: в случае, если высшие
управленческие органы будут брать на себя полномочия, которые могли бы
выполнить нижестоящие структуры в вертикальной системе, неизбежен рост
трансакционных издержек, снижающих эффективность системы.
В федеративных отношениях принцип субсидиарности
означает приоритет прав «малой общности» по сравнению с общностью более
«крупной», передачу полномочия на вышестоящие этажи системы лишь в том случае,
если нижестоящий уровень не имеет ресурсов для их реализации. Реализация
принципа субсидиарности ведёт к тому, что все основные задачи и проблемы,
стоящие перед обществом решаются на уровне субъектов федерации и органов
местного самоуправления, а федеральные государственные органы наделяются лишь
ролью субсидиара и выполняют задачи которые: а) нижестоящие акторы не
способны выполнить самостоятельно; б) коллективно поставлены перед ними
субъектами федерации. Таким образом, принцип субсидиарности выполняет роль
противовеса, нейтрализует всевластия федерального государства и
бюрократического аппарата.
Принцип субсидиарности в распределении полномочий и
предметов ведения закреплён в США в конституционной форме. Так, в Конституции
США предметы ведения делятся на три вида: национальные, региональные и
смешанные. Предметы ведения федерации представляют общестрановой интерес, и
федеральному государству делегированы чёткий перечень полномочий по их решению.
При этом перечень полномочий федерального государства, закреплённый в
Конституции США не является исчерпывающим, что скорее является «плюсом»,
позволяя федеральному государству быть субсидиаром в рамках бюджетной
автономии, то есть каждый штат вправе делегировать центру дополнительные
полномочия фактически без изменения налоговой нагрузки. К смешанным предметам
ведения относятся те полномочия, которые имея общестрановое значение, тем не
менее, могут осуществляться отдельными субъектами, поэтому федеральному
государству нет необходимости нести на себе данную нагрузку. Предметы ведения
штатов находятся непосредственно в сфере их интересов и наиболее эффективно
решаются на уровне региона[66].
Таким образом, принцип субсидиарности находится в основе разграничения
полномочий и предметов ведения между федеральными, региональными и местными
органами, а его реализация предполагает передачу полномочий тем органам,
которые максимально эффективно могут решить поставленные перед ними населением
задачи.
5.
Совершенствование участия регионов в федеральном законотворческом и
законодательном процессах. Преодоление
сепаратизма также затрагивает качество законодательства, которое, в
рассматриваемом аспекте проблемы, связано с: а) принципом субсидиарности,
реализующимся в законодательной сфере; б) разветвлённой системой коммуникации
между законодательными органами федерального и регионального уровня;
в) прямым влиянием населения на законодательный процесс.
Так, реализацию принципа субсидиарности в
законодательной сфере можно, проследить в Конституции Австралии, разработанной на
основе американской модели федерализма. В австралийской Конституции установлен
определённый перечень вопросов, подлежащих рассмотрению федеральным парламентом
и законодательно им регулируемых; законодательное регулирование остальных
полномочий закрепляется за штатами. При этом австралийская Конституция в статье
51 допускает делегирование законодательных полномочий парламентов штатов
федеральному парламенту[67].
В статьях 91 и 92 Конституционного акта 1867 года
Канады установлен перечень вопросов законодательного регулирования парламента
Канады и законодательных собраний провинций; при этом в статье 91 закреплено
следующее: «И
ни один из вопросов, входящих в категории дел, перечисленных в настоящей
статье, не будет рассматриваться как входящий в категорию дел местного или
частного характера, включённых в перечень категорий дел, предоставленных
настоящим Актом исключительному ведению законодательных собраний провинций», а
в части 16 статьи 92 – «Вообще все вопросы, по
своему характеру имеющие местное или частное значение в провинции»[68]. Законодательством Канады установлены 29 пунктов
исключительных законодательных полномочий федерации и 16 – законодательных
собраний провинций[69];
Австралии – 39 пунктов исключительных законодательных полномочий федерации[70]; США
– 18 пунктов исключительных законодательных полномочий федерации[71].
Параллельно закреплению пределов законодательного
регулирования федерального парламента может быть установлен механизм
самоорганизации регионов с целью решения общих вопросов. Данный механизм получил
распространение в Швейцарии в виде межкантональных конференций (влиятельными
являются Конференция Министров Кантонов и Конференция Правительств Кантонов) и
межкантональных соглашений - конкордатов. Межкантональная конференция -
консультативный орган, включающий представителей политико-административной
элиты кантонов, создаваемый для обсуждения и координации совместных действий в
различных областях. Конкордаты представляют собой соглашения между кантонами по
административным, законодательным и судебным вопросам, действующие на
территории подписавших их кантонов. Участие кантонов в конкордатах позволяет им
совместно заниматься нормотворчеством в отдельных сферах, избегая интервенций
федеральных органов. Конкордаты ратифицируются федеральным государством, так
как оно обязано отслеживать, чтобы они не противоречили ценностям федерации и
не ущемляли интересы других регионов[72].
Ограниченные полномочия федерального законодателя могут снизить сепаратистские
настроения в «очагах нестабильности», предоставив региональным элитам и
населению самостоятельно регулировать отношения в регионах.
Важным представляется вовлечение в федеральный
законотворческий процесс, как региональных государственных органов, так и
органов местного самоуправления, а также населения.
Если задача вовлечения в федеральный законотворческий
и законодательный процессы решается без особых проблем, что связано со
спаянностью элитного сообщества[73], то
вовлечение населения – существенная проблема, связанная с онтологическим
противостоянием государства и населения. В Докладе о законодательной инициативе
Венецианской комиссии на 77-м пленарном заседании 2008 года[74]
резюмируется, что «дебаты, имеющие место по всей Европе, касающиеся дефицита
демократических институтов и растущих интересов демократического общества и
граждан принять активное участие в демократическом процессе законодательной
инициативы граждан всё более рассматриваются как достойный корректор неизбежных
недостатков косвенной демократии»[75].
Альтернативный представительной демократии институт прямой
демократии, также позволяет снизить развитие сепаратистских трендов. Наиболее
популярный институт прямой демократии – референдум. Институт референдума
распространён в Швейцарии и позволяет кантонам влиять на политический процесс
федерального уровня. Все законы, принятые Федеральной Ассамблеей, могут быть
утверждены или отвергнуты на всенародном референдуме.
В ситуации, вынесения любых законопроектов и законов
на референдум возникает опасность возникновения перегрузки системы. С целью
предотвращения последней в Швейцарии сложилась допарламентская процедура
согласования законопроектов в два этапа: этап экспертизы, на котором экспертная
комиссия предварительно рассматривает законопроект, и консультационная стадия,
предполагающая внесение комментариев в проект закона всеми заинтересованными
политическими силами. Основная задача допарламентской процедуры - достичь
консенсуса между заинтересованными сторонами и снизить риск отклонения закона
гражданами на референдуме[76].
Вывод к §
1.3. В мировой практике сложилось
несколько механизмов, позволяющих урегулировать (регулировать) проблему
сепаратизма. К их числу можно отнести, во-первых, обеспечение политического,
правового и экономического равенства между гражданами странового образования;
во-вторых, формирование государственных органов с учётом этнического состава;
развития вертикальных связей и фиксированного партийного представительства;
в-третьих, преодоление региональной социально-экономической дифференциации;
в-четвёртых, реализация принципа субсидиарности в регулировании отношений в
системе «Центр-регион-местное самоуправление»; в пятых, совершенствование
участия регионов в федеральном законотворческом и законодательном процессах.
[1] Белозерова
М. В. К проблеме проявления сепаратизма у коренных народов Южной Сибири:
XX столетие // Вестник Томского государственного университета. 2008. № 312. Июль.С. 69.
[2] Snyder L. L. Global
mini-nationalisms. Autonomy or Independence. Westport; Connecticut;
London; England, 1982.
[3]
Клачков П. В., Подъяпольский С. А. Понятие и значение
сепаратизма // Теория и практика общественного развития. 2013. № 12. (страницы
не указаны)
[4]
Бочарников И. В. Противодействие сепаратизму: теоретико-политологический
анализ: Дисс. . д-ра полит. наук. М.: Пограничная академия ФСБ РФ. 2009. С. 50
[5]
Тишков В. А, Шабаев Ю. П. Этнополитология: политические
функции этничности: учебник для вузов. М.: МГУ. 2011. С. 368.
[6] Шанхайская
конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001
г. URL: http://www.medialawca.org/document/-2056.
[7] В России могут ввести
уголовную ответственность за сепаратизм. URL: https://www.garant.ru/news/504223/.
[8]
Пузырёв К. С. Сепаратизм как политическое явление // Территория новых
возможностей. Вестник Владивостокского государственного университета экономики и
сервиса. 2010. С. 133-143. С. 134.
[9] Как отмечает
А. В. Авраменко, «… сепаратизм является следствием чрезмерно
централизованного характера управления в государстве, неспособности или
нежелания центральной власти решать местные проблемы, а также, в ряде случаев,
социально-экономического кризиса общества». Авраменко А. В.
Сепаратизм: сущность и проблемы: Автореф. дисс. ... к. полит. н. М.:
Московский Государственный Университет путей сообщения. 1997. 15 с.
С. 8.
[10] Под «нацией» в
данном контексте понимался не тип этнической общности, а сообщество граждан
(согражданство), составляющее страновое образование и формирующееся на
определенной стадии развития государственности.
[12]
Гусейнов Г. Этнос и политическая власть / Г. Гусейнов, Д. Драгунский,
В. Сергеев, В. Цымбурский // Век ХХ и мир. 1989. № 9. С. 21-31.
[13] Unrepresented Nation or People.
URL:
http://unrepresentedunitednations.org/en/unrepresented-united-nations-directory/Unrepresented%20Nation%20or%20People.html.
[14] Unrepresentedunitednations. URL:
http://unrepresentedunitednations.org/ru/.
[15]
Щербинин Д. И. Конфликтный потенциал современного сибирского
сепаратизма (по материалам социологических исследований в Алтайском и
Красноярском краях, республике Алтай, Кемеровской и Читинской областях):
Автореф. дисс…. к. соц. н., Барнаул: Алтайский государственный
университет С. 9-10. 19 с.
[16] Домарева
М. А. Сепаратизм в постсоветской России:
факторы возникновения, функционирования и нейтрализации: Автореф. дисс. …
к. полит. н. М.: Российский государственный социальный университет. 39 с.
С. 12.
[17]
Баранов А. В. Сепаратизм в современном мире: политико-территориальный
аспект // Южно-российский журнал социальных наук. 2005. № 3. С. 107-123.
[18] Лейпхарт А.
Демократия в многосоставных обществах. М.: Аспект Пресс. 1997. 287 с.
С. 190-201.
[19] Пузырёв
К. С. Указ. соч. С. 137.
[20] Дамарева
М. А. Указ. соч. С. 4.
[21] Поляков
А. Е. Сепаратизм как форма
политико-правовой девиации (теоретико-правовой аспект): Автореф. к.
юр. н.: СПб.: СПГУ. 2003. URL: http://dissers.ru/1raznoe/2/11480-1-polyakov-andrey-evgenevich-separatizm-kak-forma-politiko-pravovoy-deviacii-teoretiko-pravo.php.
[22] Щербинин
Д. И. Указ. соч. С. 18.
[23] Трофимов
Е. А. Сепаратизм в контексте современных политических процессов / Дневник
Алтайской школы политических исследований № 32. Современная Россия и мир:
альтернативы развития (Сепаратизм и его роль в мировом политическом процессе):
сборник научных статей / под ред. Ю. Г. Чернышова. Барнаул: Изд-во
Алтайского университета. 2016. 368 с. URL:
http://ashpi.asu.ru/ic/?p=3633.
[24]
Мирзоев С. Б. Национальные меньшинства и проблема сецессии / Симпозиум по
урегулированию карабахского конфликта, организованного Датским Центром по
правам человека. Копенгаген. 1991.
[25] Следует
отметить некоторое несоответствие между формулировками принципа неприменения
силы в русском и английском текстах Устава ООН: в русском тексте говорится о
«территориальной неприкосновенности», а в английском - о территориальной
целостности» (territorial integrity). В связи с этим некоторые учёные
высказывают сомнение по поводу существования принципа территориальной
целостности государств, ссылаясь на то, что в Уставе ООН такого принципа нет и
лишь в формулировке принципа неприменения силы говорится, в частности, о
недопустимости применения силы или угрозы её применения против территориальной
неприкосновенности государств.
[26]
Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе. Заключительный акт.
Хельсинки. 1975. URL: http://www.osce. org/ru/mc/39505?download=true.
[27]
Кочкаров P. M. Конституционные основы суверенитета народов и нации и
единство российской государственности: Автореф. дисс. ... к. юр. н. М.:
Научно-исследовательский институт укрепления законности и правопорядка при
Генеральной прокуратуре РФ. 1997. 24 с. С. 13.
[28]
Остроухое Н. В. Территориальная целостность государств в современном
международном праве и ее обеспечение в Российской Федерации на постсоветском
пространстве: Дисс. ... д-ра юр. н. М.: РУДН. 2010. 456 с. С. 84.
[29] Сперанская
Л. В. Принцип самоопределения в международном праве. М.: Госюриздат, 1961.
173 с. С. 108.
[30] Кочарян В.
Право на самоопределение в современном международном праве. URL: http://www.regnum.ru/news/
1240480.html#ixzz2CICb119k.
[31] Judgment of the Supreme Court of Canada Concerning
Certain Questions Relating to the Secession of Quebec from Canada, 1998, para.
130. URL: http://scc.lexum.org/ decisia-scc-csc/scc-csc/scc-csc/en/item/
1643/index.do.
[33]
Барсегов Ю. Г. Самоопределение и территориальная целостность. М.:
Международный гуманитарный фонд армяноведения.1993. 41 с. С. 7.
[34] Кремль
отказался продлевать договор о разграничении полномочий с Татарстаном. URL:
https://meduza.io/news/2017/07/11/kreml-otkazalsya-prodlevat-dogovor-o-razgranichenii-polnomochiy-s-tatarstanom.
[35]
Ким Ю. В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы
развития: теоретико-методологические основы: Автореф. дисс... д-ра юр. н.
Тюмень: Тюменский государственный университет. 2009. 43 с. С. 10.
[36]
Курашвили К. Т. Федеративная организация Российского государства. М.:
Компания Спутник+. 2000. 172 с. С. 45.
[37] В
Татарстане не была поддержана Конституция РФ 1993 года, не состоялись выборы в
палаты Федерального Собрания РФ. Однако после подписания в феврале 1994 г.
Договора о разграничении предметов ведения
и полномочий в Татарстане прошли выборы двух членов Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации и пяти депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
[38]
Гайдук В. В. Институт федерализма: политико-правовое исследование:
Автореф. дисс ... д-ра полит. н. М.: РАГС при Президенте РФ. 2008.
58 с. С. 20.
[39]
Вагизов Р. Г. Реальный федерализм как фактор обеспечения прав народов
и человека // Казанский федералист. 2002. № 1. С. 32-36. С. 33.
[40]
Трофимов Е. А. Курсова О. В. Укрепление вертикали власти и
региональный парламентаризм // Власть и управление на Дальнем Востоке.
Хабаровск: Дальневосточная академия государственной службы. 2008. № 1 (42).
С. 18-26. С. 20. Схожей точки
зрения придерживается А. М. Шадже, отмечая, что унификация
законодательства остановила «хаос, вседозволенность и беззаконие в решение
многих не только локальных, но и общегосударственных вопросов. Отказ от
признания унифицированной структуры российского законодательства привёл к
грубейшим нарушениям принципа единства законности многими субъектами федерации,
в результате чего прокатилась волна противоправных акций, связанная с вопросами
национально-государственного устройства, экономического статуса отдельных
регионов. Произошёл разрыв единой основы российского законодательства, создалась
угроза появления калужской, рязанской, тамбовской и т. д. законности». Шадже А. М.
К вопросу о специализации и унификации современного российского законодательства
// Общество и право. 2006. № 4. С. 69-74. С. 73.
[41]
Железнов Б. Л. Российская федерация и Республика Татарстан:
преодоление законодательных и судебных коллизий // Казанский федералист. 2004.
№ 3 (11). С. 27-31.
[42]
Ягудин Ш. Ш. Вопросы государственности республик Российской Федерации в их
Конституциях // Казанский федералист. 2004. № 3 (11). С. 51-57.
[43] Шакир Ягудин о
Конституции: «Не надо выдумывать какие-то новые понятия типа российской нации,
чтобы смазать многонациональность» URL:
https://www.business-gazeta.ru/news/405662.
[44] Демченко А. Сепаратистов в Европе
погубит их жадность // Euromag - информационный журнал о Европе. 2012. URL: http://www.euromag.ru/euroblogs/155/25683.html.
[45]
Шахина А. А., Петрович-Белкин О. К. Экономический
сепаратизм в государствах ЕС как фактор воздействия на систему региональной
безопасности // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия:
Международные отношения. 2014. № 2. С 85-92. С. 87.
[46]
Шахина А. А., Петрович-Белкин О. К. Указ. соч. С. 88.
[47] Конституция
Российской Федерации. М.: Омега-Л. 2015. 64 с.
[48] Указ. соч..
[49] Основной закон
Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 года. URL:
https://www.1000dokumente.de/?c=dokument_de&dokument=0014_gru&object=translation&l=ru.
[51] Указ. соч.
[52] Пастухов
В. Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика // ОНС.
2003. № 3. С. 64.
[53] Строев
Е. С. Принимая закон сегодня, надо думать о завтрашнем дне // Российская
Федерация сегодня. 2001. № 15. С. 13.
[54] Умнова И.
Исторический и современный опыт асимметрии государственного устройства России /
И. Умнова, Н. Ермакова // Федерализм в России. Казань. 2001. С. 295-304.
С. 295.
[55] Хакимов
Р. С. Многообразие форм федеративных государств // Известия Алтайского
государственного университета. 2009. С. 236-239. С. 236, 237.
[56] При этом
Р. С. Хакимов ссылается на Ж. Ормонбекова, заключающего:
«Несомненно, имеется много «за» и «против» в споре о целесообразности
существования федеративной государственной системы, но для Бельгии это был
единственный способ выжить как государству». См.: Хакимов Р. С. Указ.
соч. С. 236; ссылка на: Ортмонбеков Ж. Бельгийская модель федерализма:
особенности и перспективы / Ж. Ормонбеков // Федерализм: российское и
международное измерения. Казань: 2004. С. 625.
[57] Лейпхарт А.
Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование. М.: Аспект
Пресс. 1997. 287 с. с. 40. Смотрите также: Рафаэль Нджоку Что такое
консоционализм? URL:
http://poli.vub.ac.be/publi/orderbooks/federal_r/12njoku.pdf.
[58] Лейпхарт.А.
Указ. соч. С. 274.
[59] Лейпхарт.А.
Указ. соч. С. 39, 63-64.
[60] Фалалеева
И. Н. «Регулирование межнациональных отношений при формировании
региональных органов государственной власти // Власть. 2011. № 11.
С. 53-58.
[62]
Михайлова О. В. Административные реформы в современных государствах:
опыт Швейцарии // Государственное управление. Электронный вестник Выпуск № 24.
Сентябрь 2010 г. 9 с. С. 3.
[63]
Кривко С. Р. Типы проблемных регионов РФ и предпосылки их существования //
Теория и практика общественного развития. 2012. С. 317-322. С. 320.
[64]
Заячковский О. А., Никитина В. М. Налоговая автономия местного
самоуправления в условиях бюджетного федерализма: опыт реформ в Италии и России
// Вестник Российского государственного университета им. И. Канта. 2009. Вып.
9. С. 38-45. С. 43.
[65] Цит. по:
Неф Р. Да здравствует нонцентрализм! (Библиотека либерального чтения) /
Пер. с нем. М.: Фонд Фридриха Науманна. 2002. Вып. 12. 93 с.
С. 45.
[66]
Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5. URL: https://base.garant.ru/4043792/
[68]
Конституционный акт 1867 года (год 30 и 31 правления Виктории, глава 3, с
последующими изменениями) Акт о Союзе Канады, Новой Шотландии и Нью-Брансуика,
об их управлении и связанных с этим предметах (27 марта 1867 года). URL:
http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/canada/canada-r.htm.
[69] Указ. соч.
[71] Конституция
Соединённых Штатов Америки. URL: http://brightonbeachnews.com/rus/constitution-of-the-usa-russian-text/.
[72]
Михайлова О. В. Указ. соч. С. 3-4.
[73] Но и в случае
со странами Европы, имеющими развитую правовую систему (Германия и Франция)
наблюдается тенденция к сдержанному расширению перечня субъектов законодательной
инициативы – государственных акторов макро и мезоуровня политии.
[74] Доклад о
законодательной инициативе Венецианской комиссии на 77-м пленарном заседании
(Венеция, 12-13 декабря 2008 г.). URL:
http://www.venice.coe.int/docs/2008/CDL-AD%282008%29035-e.asp.
[75] Цит
по: Бубякина М. Н. Расширение круга субъектов законодательной
инициативы // Право и современные государства. 2012. № 2. С. 21-25.
С. 25.
[76]
Михайлова О. В. Указ. соч. С. 3.
